Оценка на въздействието на законодателството

От днес България се присъединява към семейството на над 30 – те държави от европейския континент, повечето от които членки и на Европейския съюз, които са възприели под една или друга форма оценката на въздействието като механизъм който позволява вземането на решения по регулиране да бъде основано на доказателства. От днес българският законодателен процес започва да функционира по различен начин от досегашния, който до голяма степен носеше белезите на епохата от преди 10 ноември 1989 г. Оценката на въздействието създава нов порт към данни, информация и експертиза, към който законодателният процес може директно да се включи и да стане по-обективен, по-безпристрастен и да започне да произвежда по-добро регулиране. От днес законодателната дейност става и по-демократична, защото се открива за обществото. При разработването на законопроектите субектите с право на законодателна инициатива ще са длъжни да обявяват своите намерения в рамките на един 1-месечен прозорец, отворен за мнения, предложения и препоръки на техните потребители – гражданите и обществото, с които те ще следва да се съобразяват, чрез задължителните обществени консултации. Това, освен че прави по-прозрачен процеса, повишава легитимността на вземаните решения по регулиране и създава предпоставки за по-добро правоприлагане. От днес се полагат основите на едно по-качествено българско законодателство. Оценката на въздействието, освен че е източник на надеждна информация, доказателства и експертиза има сериозен систематизиращ и дисциплиниращ ефект спрямо законодателството. Тя изисква ясно дефиниране на проблемите, задаване на цели и поставяне на резултати за постигане пред нормативните актове с ясни срокове и индикатори за успех. На базата на тях, в определен срок след като тези актове са действали, законът изисква извършването на последваща оценка на въздействието, чрез която да се измери прогреса, успеваемостта и резултатността на въведените актове и която да препоръча тяхното оставяне в сила, изменение или отмяна. Да си пожелаем успех!

На 1 ноември 2016 г. Парламентът прие изменения и допълнения на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, отразяващи въведената със Закона за нормативните актове задължителна оценка на въздействието на законодателството. От 4 ноември 2016 г., когато и Законът за нормативните актове и Правилникът влизат в сила, към законопроектите, внесени в НС от Министерски съвет, освен мотиви и предварителна оценка на въздействието, ще следва да се прилагат: а) справка за съответствие с европейското право – при хармонизация; б) справка за отразяване на получените становища по съответния законопроект; в) справка за съответствието с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и с практиката на Европейския съд по правата на човека. Когато законопроектите се внасят в НС от народни представители, предварителната оценка на въздействието ще сe извършва съгласно методология, приложена към правилника. Законопроект, към който не са приложени мотиви, предварителна оценка на въздействието и/или необходимите справки, няма да се разпределя от председателя на Народното събрание за разглеждане от парламентарните комисии до отстраняване на нередовността. За всеки законопроект ще се образува информационно досие, което отразява процеса на обсъждане на проекта в Народното събрание и ще се попълва служебно до приемането или отхвърлянето му. Народните представители могат да правят писмени предложения за изменения и допълнения в приетия на първо гласуване законопроект или изработения общ законопроект в 7-дневен срок от приемането му, съответно от предоставянето му на народните представители, които се аргументират съгласно методологията за предварителна оценка, приложение към Правилника за организацията и дейността на Народното събрание. Извлечение от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание със съответните промени можете да намерите тук.

На 21 и 22 октомври 2016 г. Институтът по публична администрация организира семинар на тема „Оценка на въздействието – българския и международен опит в оценяването на публичните политики” като част от подготовката на държавата за оценката на въздействието, която става задължителна от 4 ноември 2016 г. Участниците в него бяха приветствани от заместник министър-председател по коалиционна политика и държавна администрация и министър на вътрешните работи г-жа Румяна Бъчварова. Те бяха запознати и с готовността на администрацията на Министерски съвет за стартиране на процеса по извършване на оценки на въздействието от г-н Красимир Божанов – директор на дирекция „Модернизация на администрацията”. Центърът за ОВЗ, представляван от своя председател  Тони Димов, имаше шанса да представи процеса по възприемането и въвеждането на оценката на въздействието в България, както и предизвикателствата и перспективите пред нея след 4 ноември 2016 г. Служители от Агенцията за по-добро регулиране и Министерството за бизнес, енергетика и индустриална стратегия на Великобритания запознаха участващите в проявата с практиките по извършване на оценка на въздействието в тяхната държава. На семинара бяха представени и практическите аспекти и добри практики в последващата оценка на въздействието на Европейския парламент.

Интервю с председателя на Центъра за оценка на въздействието на законодателството във вестник Труд – Г-н Димов, след броени дни Законът за нормативните актове влиза в сила и оттам нататък всеки проектозакон ще се внася с оценка на въздействието му, а не само с добри пожелания. Вие нарекохте това „революция“. Ако тя победи, депутатите и другите правоимащи ще спрат да коват закони за щяло и не щяло, нали? Но ако остане на хартия? – Окончателното приемане на измененията в Закона за нормативните актове (ЗНА), с който се въвежда задължителната Оценка на въздействието на законодателството (ОВЗ) съвпадна с датата, на която България отбелязваше 140 години от априлското въстание. Ние нарекохме това революция за нормотворчеството не защото има съвпадение в датите, а защото е факт. Има поне пет законопроекта от последното десетилетие, с които се предлага подобно нещо. Всички те са спирали на определен етап от обсъждането и не са стигали до успешен край. Ние експертите, представители на МС, на НС, на неправителствените организации и на академичните среди, които участваме в този процес от 2013 г., имахме шанс да успеем, защото получихме политическа подкрепа за приемане на промените. Неслучайно нашите западни колеги нарекоха процеса „регулаторна реформа в България“ – защото става дума за промяна на мисленето, на подхода към регулирането, на отговорността на регулираните и регулиращите. А ние в Центъра за оценка на въздействие на законодателството го нарекохме „новост в нормотворческия процес“ или „регулаторна иновация“, което е популярното название в Европа. Става дума за един стриктен алгоритъм от стъпки и етапи, който поставя ясно измерими обективни предели на нормотворческия процес. Чрез ОВЗ методите на няколко науки – право, социология, икономическа теория и др. заработват в синхрон, за да оценят даденостите на средата и съществуващите проблеми, да прогнозират тяхното развитие, да предложат разрешения, да сравнят алтернативни варианти и да стигнат до разрешение, което е най-добро за всички. – Кои са тези „всички“? – Това не са всички министерства или всички депутати, или всички членове на една управляваща партия. Това е индивидуалният интерес, защитен през призмата на публичния, намирането на оптималното решение и за заинтересованите лица и групи, и за държавата, и за обществото като цяло. Всичко това се извършва не за да обезсмисли или замести решението на властимащите, а за да го направи информирано, обосновано, прозрачно и адекватно на действителността. Законите се приемат, за да уредят основни обществени отношения, които се „поддават на трайна уредба“, а не за щяло и нещяло, както вие се изразихте. Има ли регламентиран списък на обществени отношения, които следва да се уреждат със закон? Отговорът е не. В Конституцията са предвидени около 40 хипотези, но тази уредба е твърде обща и неизчерпателна. Има ли списък от критерии, по които се определя кои обществени отношения са основни и кои неосновни? Отговорът отново е не. Кои са отношенията, податливи на трайна уредба в днешния динамичен свят? Това е още по – трудно установимо. – Е, и? – Следователно народните представители имат компетенции относно собствените си компетенции при упражняването на най-важната власт в държавата – законодателната. Нейните обективни предели са толкова широко формулирани, че на практика тази власт е неограничена – това не е само мой извод. ОВЗ ще започва от въпроса: необходима ли е държавна регулативна намеса за разрешаване на даден проблем, или не? Ако „да“, в каква форма да е тя – закон, подзаконов нормативен акт или ненормативен акт? Досега такива въпроси почти никога не са се задавали в нормотворчеството ни. – Но нали и досега проектозаконите се внасяха с мотиви към тях? – Да, но по данни на Националния център за изучаване на общественото мнение (НЦИОМ) само 5-6% от внесените в Народното събрание законопроекти отговарят напълно на изискванията за съдържание на мотивите. През последната парламентарна сесия в мотивите на нито един законопроект не са включени резултати от изследвания на ефективността на съществуващата законова уредба, а камо ли научна експертиза. Мотивите към законопроектите се свеждат до субективните публични доводи на депутата – защо трябва да се приеме неговият законопроект. Какво реално стои зад тях – лични, семейни, несемейни, партийни, икономически или други интереси – това ние няма как да знаем. ОВЗ е точно обратното на субективизма – безпристрастен анализ на прозрачно събрани доказателства, оценени по експертен начин чрез безспорни научни методи. Един депутат от управляващите по време на обсъжданията в правната комисия ме попита: какво ще стане, ако е налице противоречие между мотиви и ОВЗ? Отговорих му: ОВЗ няма как да замести вашата воля. Решението е ваше, чрез ОВЗ то може да стане по-информирано и по-качествено. Отговорността също е ваша. Ако въпреки отрицателните заключения на ОВЗ, вие наложите вашето решение и след 3 или 5 години се окаже, че от него са произтекли повече загуби, отколкото ползи, вие ще отговаряте. – Не съм чула досега някой депутат да е отговарял за някоя глупост в някой закон, който е прокарал. – След влизането в сила на задължителната ОВЗ всеки потенциален инициатор на законодателство ще е наясно, че преди да внесе готовия нормативен текст трябва да измине дълъг път на обосноваване на необходимост, потребности, ползи и разходи, силни и слаби страни, заплахи и възможности, рискове и въздействия. Знаейки това, той би трябвало да се откаже от произволното законодателстване, от волунтаристичните решения по регулиране. В това е превантивната роля на ОВЗ. Базисно правило в ОВЗ е първо да се разгледа т.нар. „нулев вариант”, наричан още „не прави нищо” (do nothing) или „без действие” (no action) – да се прогнозира дали дадени проблеми не биха се разрешили от само себе си с течение на времето, без регулаторна намеса. За мен и хората от моето поколение, с които работим по темата, нулев вариант по отношение на ОВЗ не съществува. Ние няма да допуснем процесът да остане само на хартия. В това намираме смисъл да останем в България. – Чух ви да казвате: „От 4 ноември настава часът на истината“. Коя истина? Има една, която се знае от всички: че у нас депутатите и министрите обещават решение на всеки проблем със законова промяна. Така НК е променян 33 пъти от 10 г. насам, НПК – 43 пъти и т.н., но от това правосъдието не се

На 8 юли 2016 г. в София се проведе Кръгла маса на тема „Оценка на въздействието на законодателството“, организирана от Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност (БОРКОР) и Съвета за административната реформа към Министерски съвет. Участниците в проявата бяха приветствани от секретаря на Съвета за административна реформа г-н Антон Герунов – началник на политическия кабинет на заместник министър – председателя по коалиционна политика и държавна администрация и министър на вътрешните работи и от г-жа Елеонора Николова – и. д. директор на БОРКОР. Кръглата маса беше един от първите форуми на високо ниво, на който бяха представени предизвикателствата и перспективите в българския нормотворчески процес след обнародването на Закона за нормативните актове, който урежда задължителната оценка на въздействието на законодателството, оценката на специфичните въздействия и очакванията свързани с неговото влизане в сила на 04.11.2016 г. Центърът за оценка на въздействието на законодателството беше представен на проявата от своя председател Тони Димов. Една от най-въздействащите презентации беше тази на г-н Искрен Иванов – главен експерт в Дирекция „Модернизация на администрацията“ в администрацията на Министерски съвет, който говори за Каузата „Оценка на въздействието”, части от която публикуваме тук. [slideshowck id=85]

На 8 декември 2015 г. в хотел „Сенс” в София Центърът за оценка на въздействието на законодателството проведе заключителна конференция, посветена на оценката на въздействието на законодателството по Проект „Създаване на постоянно експертно звено за граждански мониторинг върху законодателството”, финансиран по Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009-2014 г. В рамките на проявата беше представен разработеният и внесен от Министерския съвет в Народното събрание проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове, който урежда изискването за извършване на оценка на въздействието в рамките на изпълнителната и законодателната власт, както и напредъкът и перспективите пред процеса на практическото въвеждане оценката на въздействието в България. На конференцията присъстваха народни представители от почти всички парламентарно представени политически партии, представители на изпълнителна власт, централната администрация и неправителствени организации. Участниците в конференцията бяха приветствани от Антон Герунов, началник на политическия кабинет на заместник министър-председателя по коалиционна политика и държавна администрация и министър на вътрешните работи и Акад. Стефан Воденичаров, председател на Българската академия на науките. При закриването на конференцията, председателят на Центъра за оценка на въздействието на законодателството изрази своята вяра и оптимизъм, че България съвсем скоро ще има нови правила за законодателстване, които ще заместят сега действащите остарел и неадекватен модел и постепенно ще доведат до по-добро регулиране и до по-добър живот на българите.

ИНТЕРВЮ НА ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА ЦЕНТЪРА ЗА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО В СУТРЕШНИЯ БЛОК НА BULGARIA ON AIR Законодателството не може адекватно да отговори на изискванията на средата, коментира в Сутрешния блок на Bulgaria ON AIR юристът Тони Димов. Той подчерта, че законодателството в днешните цивилизовани общества се разбира като инструмент за решаване на проблеми, а не като инструментариум за решаване на обществени отношения. „И когато динамиката на обществените отношения е толкова голяма, няма механизъм, който да известява това изоставане“, коментира той. По думите му, законодателство, което не е променяно с десетилетия не може адекватно да отговори на изискванията на средата. Той подчерта още, че съдията е обучен да спазва буквално закона. „Нашето законодателство би следвало да е хармонизрано с европейското още 2004- 2005 година, но само по онези пунктове, по които не са покрити по принципа на субсдираността, т.е. там където Съюзът иска да се намеси,“ коментира Димов. Той изтъкна, че в тази част по принцип работят законните, но „методологията, начинът по който се разработват законите в България е част от наше вътрешно, национално право“.

ИНТЕРВЮ НА ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА ЦЕНТЪРА ЗА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ПРЕД СПИСАНИЕ LIFE Регулаторната реформа е толкова необходима, колкото и конституционната Регулаторната реформа е толкова необходима на България, колкото конституционната и съдебната и това го показва качеството на законодателството и достигнатите невиждани върхове в неспазването на закона през последните години. Как можем да очакване високо ниво на правосъзнание и добри резултати от правоприлагането след като един закон е приет за три или пет дни, не е обсъден със заинтересованите страни, почти липсват мотиви към него, няма ясна формулировка на целите, които се преследват с него, не са посочени резултатите към които той се стреми и т.н. Преди малко повече от 2 години, когато Центърът за оценка на въздействието на законодателството започна да изпълнява своя първи голям проект, свързан с въвеждането на механизма на оценката на въздействието в България нашите швейцарски партньори ни зададоха няколко генерални въпроса: Какво правите в България, за да гарантирате, че чрез решенията по регулиране се защитава само и единствено публичният интерес? Анализирате ли доказателства преди да изберете подходът или действието, което публичната власт трябва да предприеме за справяне с идентифицирани проблеми? Оценявате ли въздействието на предлаганите мерки за регулиране поне върху малките и средните предприятия? Има ли правна уредба и научна дисциплина в България, които да третират някои от аспектите по зададените по-горе въпроси? Нашият отговор на всички тези въпроси беше едно голямо НЕ. Тяхната ответна реакция беше следната: толкова ли сте богати, че да си позволите подобно безразборно законодателстване, толкова ли е силна вашата икономика, че малкият ви бизнес да не се нуждае от мерки за защита и т.н. Тогава ние просто премълчахме факта, че сме най-бедната държава в ЕС с надеждата, че Швейцария като не е член на Съюза те може и да не знаят този факт, т.е. поне да не изглеждаме като последните глупаци на континента. Щом е така, приятели, казаха ни швейцарците, България се нуждае не от фрагментарното въвеждане на отделни компоненти от системата на оценка на въздействието, като например ОВ в рамките на изпълнителната власт или Тест за въздействие върху МСП, а от цялостна регулаторна реформа, която има за цел да промени из основи начинът на мислене при вземането на решения относно публичните политики и в частност тези по регулиране. Образно казано, време е вашите лампови телевизори от началото на 70-те години да бъдат заменени от 3D или 4G технологиите, за да можете да приемате честотите, на които излъчва своите сигнали ЕС. Комунизмът трябва да си отиде от вашия законодателен процес завинаги. Тогава за първи път се замислихме за един от най-консервативните и стабилни български закони през последните повече от 40 години Законът за нормативните актове. Оказа се, че до 12.06.2007 г., т.е. почти половин година след като България се е присъединила като пълноправен член на ЕС, устройственият закон за нейните нормативни актове – Законът за нормативните актове регламентира предназначението законодателството по следния начин: „за да служи (то) по-успешно на развитието на социалистическата демокрация и изграждането на зряло социалистическо общество.” Как е променена тази разпоредба? Отговорът е: много лесно, като с дърводелската тесла е премахната втората част от нейния текст и оттук нататък законодателството ни е останало без предназначение. Как след тази „огромна еволюция” в ЗНА можем да очакваме някаква концептуалност, кохерентност и висока технологичност на българското законодателство? Отговорът е: никак. Резултатите от тази „еволюция” са налице. Имаме закони и кодекси, променяни между 40 и 60 пъти за предишния програмен период. Какво означава понятието „регулаторна реформа”? То едновременно включва промяна в подходите към регулирането, усъвършенстване на законодателния процес и новелизация на законодателството. При него: законодателстването е изцяло базирано на принципа на минималната намеса на държавата в обществените отношения; законодателят винаги търси нетните ползи от интервенциите си; законодателството залага на яснотата и простотата; законодателството се разглежда като комплекс от мерки, насочени към разрешаване на дефинирани проблеми; регулирането се разглежда като публична услуга, чиито потребител е обществото, което избирайки законодателя изисква от него най-добро качество. Внесеният в Народното събрание в началото на септември 2015 г. проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове има потенциала да положи основите и да даде началото на регулаторната реформа в България като въвежда задължителност на института на предварителната оценка на въздействието, като засилва ролята на обществените консултации и утвърждава последващата оценка на въздействието на приетото законодателство. Тони Димов, д-р по право

На 01 септември 2015 г. проектът на Закон за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове бе внесен в Народното Събрание. Той има за цел усъвършенстване на процеса по изготвяне, съгласуване и приемане на нормативните актове чрез въвеждането на института на оценката на въздействието. Припомняме, че той беше разработен с активното участие и застъпничество на експертите от Центъра за оценка на въздействието на законодателството. Консолидираният и пълният вариант на законопроекта и мотивите, заедно с изготвената от Центъра за оценка на въздействието на законодателството оценка на въздействието по относно предложението можете да откриете тук.